Organismes municipaux : possibilité de mettre en place un registre des entreprises inadmissibles à contracter distinct du RENA?

Le 28 juillet 2023, la Cour supérieure du Québec rendait sa décision dans l’affaire Serge Mainville c. Ville de Montréal[1]. Dans cette décision récente, le Tribunal reconnait la légalité de la mise en place d’un régime visant à rendre inadmissible une personne aux contrats de la Ville de Montréal (ci-après « VDM ») pour une durée déterminée.

Dans cette affaire, la VDM avait adopté une résolution (ci-après « Résolution ») qui déclarait M. Serge Mainville (ci-après « M. Mainville ») inadmissible à conclure tout contrat avec la VDM, en raison de comportements collusoires et manquements graves de la part de celui-ci, pour une période de cinq ans et qui inscrivait son nom au registre des personnes inadmissibles prévu à cette fin. Cette Résolution de la VDM a pu être adoptée en vertu de diverses dispositions de son Règlement du Conseil de la Ville sur la gestion contractuelle (ci-après « Règlement ») qui lui permettent de tenir son propre registre des personnes inadmissibles aux contrats de la VDM.

Le 9 mars 2023, M. Mainville a déposé un pourvoi en contrôle judiciaire afin de faire annuler la Résolution à son égard et de faire déclarer nulles les dispositions du Règlement qui autorisent la VDM à adopter une telle Résolution. Ainsi, le Tribunal devait déterminer si la VDM détenait le pouvoir d’adopter, dans son Règlement, des dispositions prévoyant la déclaration d’inadmissibilité d’un soumissionnaire.

Après analyse, le Tribunal a conclu que la VDM pouvait légalement adopter ces dispositions. Le Tribunal se prononçait ainsi[2] :

« Le législateur a laissé aux municipalités le soin de déterminer leur propre encadrement de gestion contractuelle visant à assurer l’intégrité dans l’octroi et l’exécution des contrats, d’abord par l’adoption d’une politique de gestion contractuelle, puis par l’adoption d’un règlement à ce sujet. Il s’agit d’une volonté claire du législateur d’accorder aux municipalités des outils larges pour lutter contre la corruption, le truquage et la manipulation des appels d’offres et dans la réalisation des contrats accordés afin de promouvoir l’assainissement des pratiques d’octroi contractuel au niveau municipal.

Selon le Tribunal, il y a lieu de respecter cette marge de manœuvre conférée par le législateur aux municipalités pour atteindre ces objectifs. Le législateur a décidé de ne pas imposer un modèle unique en cette matière. Le législateur guide les municipalités en fixant les objectifs qui font appel à l’éthique, à la transparence et à la confiance du public dans les processus contractuels. L’utilisation du mot « mesure » désigne un moyen raisonnable permettant la réalisation de ces objectifs. L’adverbe « notamment » précède lesdites mesures possibles pour mettre en œuvre les objectifs stipulés. Il s’agit donc des mesures non exhaustives, ce qui milite en faveur d’une interprétation souple du pouvoir municipal en question. Il n’est pas question en l’espèce d’une habilitation ne pouvant recevoir qu’une seule solution raisonnable de la part des municipalités69. Selon la Cour, écarter temporairement certaines personnes des rapports contractuels de la Ville, parce que ces dernières auraient manqué à des règles de gestion contractuelle après avoir été en relation contractuelle avec la Ville, est une mesure rationnellement liée à l’exécution intègre des contrats municipaux. Une telle mesure préserve aussi la liberté contractuelle de la Ville ». (nos soulignements)

Ainsi, selon ce jugement, un organisme municipal peut instaurer un régime qui prévoit un registre des personnes inadmissibles à soumissionner aux contrats publics pour une période déterminée. Ce régime doit être prévu dans son Règlement de gestion contractuelle de l’organisme municipal. Notons également que ce régime est complémentaire au régime provincial distinct d’inadmissibilité créé par la Loi sur les contrats des organismes publics[3] (ci-après « LCOP »).  En effet, la LCOP a créé le Registre des entreprises non admissibles (RENA) qui prévoit que les entreprises qui y sont inscrites ne peuvent également pas soumissionner pour des contrats octroyés par les organismes municipaux. Il s’agit donc de deux régimes distincts, mais complémentaires.

Toutefois, il est important de noter que le jugement a fait l’objet d’une demande de permission d’appeler du jugement de la Cour supérieure qui a été accueillie le 15 septembre 2023[4]. Ainsi, nous recommandons aux organismes municipaux d’attendre le jugement sur le fond de la Cour d’appel avant d’adopter un tel régime.

Enfin, nous croyons important de mentionner que la VDM disposait des moyens et ressources nécessaires afin d’arriver à la conclusion que M. Mainville avait commis des actes de collusion, ce qui lui a permis d’adopter la Résolution qui déclarait M. Mainville inadmissible à conclure tout contrat avec la VDM pour une période de 5 ans. En effet, le Bureau de l’inspecteur général (BIG) de la VDM a procédé à une enquête et a délivré un rapport complet de 65 pages, ce qui a bien outillé la VDM dans sa prise de décision. Toutefois, cela soulève une question pour les autres organismes municipaux : dans l’éventualité où ils décident de se prévaloir d’un tel régime, quel est le fardeau qui leur sera imposé en termes d’enquête, de vérification, etc. pour justifier de déclarer une personne inadmissible à contracter et de la placer sur son registre des personnes inadmissibles? Il s’agit d’une question importante puisque selon nous le seuil requis pour retirer à une personne son droit à contracter avec l’organisme, même pour une durée temporaire, est très élevé.

L’équipe d’Edilexpert suivra le développement de cette affaire de près!

[1] Mainville c. Ville de Montréal, 2023 QCCS 2900 (CanLII).

[2] Id., par. 61, 64 et 65.

[3] Loi sur les contrats des organismes publics, RLRQ, c. C-65.1.

[4] Mainville c. Ville de Montréal, 2023 QCCA 1172 (CanLII).